2025年5月27日，欧洲职业培训发展中心（Cedefop）发布报告《塑造欧洲的学习与技能：承诺的时刻》（Shaping learning and skills for Europe: a time for commitment）报告，基于最新数据与技能情报，分析了欧盟VET与技能现状，并提出应对策略。该报告强调，欧洲需打破政策壁垒，将技能发展融入就业、教育、创新、竞争力、移民等各领域。职业教育与培训和技能发展应成为欧盟与国家政策的核心支柱。
报告为此提出"职业教育与培训和技能发展政策"（VET-S政策）这一新术语，并认为从VET到VET-S政策的演进，反映了学习本质的时代变迁——新增的"S"（技能发展）明确承认了成人学习者超越特定职业资格认证的多元化需求，既契合个体在职业生涯中持续适应与技能更新的迫切需求，更能引发学习者的深度共鸣。其核心在于将关注点从单纯获取证书转向提升个人能力与发展潜能的更广阔目标。该报告的具体内容概述如下：
一、欧盟VET-S体系面临的挑战
该报告指出，与上一个政策周期相比，欧洲现在必须重新制定其技能和职业培训政策，需更加强调解决生产力、平等和战略自主等关键挑战。
一是增加就业岗位还不够。
因为生产力滞缓导致低技能均衡陷阱（low-skills equilibrium trapping）出现：低生产率导致企业减少对员工培训的投入，而技能不足的工人则被限制在低薪、缺乏发展前景的岗位中，形成恶性循环。结果，低生产率工作的工人集中，以及学习投入的不足，继续导致整体生产率增长疲软。
二是从薪资竞争转向技能竞争。
"低技能陷阱"既限制劳动者向上流动，又通过生产率衰退放大社会分化。当企业因增长乏力减少加薪时，多数劳动者面临工资停滞；而技术变革对高技能者的偏好，进一步拉大薪资差距。更严峻的是，经济增长放缓可能迫使政府削减教育投资，形成"技能不足→生产率低下→投资缩减"的闭环。
尽管欧洲教育体系整体优良，但约半数成年人需要技能升级，低技能人群与高技能人群的就业率差距在2024年创下44个百分点的历史峰值。这种人力资本错配正是生产率疲软与收入不均的核心诱因。通过职业教育、基于工作的学习和在职培训等途径填补技能缺口将产生显著回报，但多数成员国的继续职业教育体系仍待完善。
三是构建战略韧性的技能体系。
地缘变局要求欧洲重塑技能发展路径。过去依赖非高科技产业、廉价能源和全球供应链的增长模式已显露脆弱性，而经济结构调整与科技产业勃发对长期竞争力提出新挑战。当保护主义抬头挤压国际贸易空间时，欧洲必须通过人才流动政策吸纳多元化技能，为创新与增长注入活力。
报告认为，在此背景下，欧盟在绿色技术、AI等领域的领先优势，配合"三D战略"（数字化、脱碳化、防务强化），有望开启新的增长周期。
首先，绿色转型为经济增长和就业创造提供了机遇，但其成功离不开两大支柱：稳定的政策框架作为基础，全面的技能重塑战略作为引擎。这需要政府、雇主和教育机构三方协同——企业明确技能需求，培训机构动态响应，而政策端须加大投入。
其次，新兴技术可以推动欧洲的生产力增长。但其引入往往遭遇个体与组织的阻力——尤其是担忧失业或缺乏相关技能的员工。因此，投资于技能提升和技能再培训等互补领域，对于以人为本的数字化转型至关重要。
第三，欧盟国家劳动年龄人口萎缩已成长期趋势，移民政策的不确定性进一步加剧了全球范围内的人才争夺战。如果不能有效结合新技术重新定义人力资本价值和工作质量，区域间的发展失衡恐将恶化。
报告强调，尽管“实现终身学习”的愿望早已被提及，但仅仅以此为目标已不够了。现在必须将雄心壮志转化为行动，积极重新审视在当今世界什么才是终身学习，找到将其融入不断发展的社会现实中的创新方法。
二、欧盟技能及VET-S体系发展现状
一是技能格局正在发生转变。
该报告指出，欧洲劳动力市场正处于深刻转型期，技能需求结构加速升级。数据显示，2023年知识密集型岗位已占就业总量的37%。预计2025-2035年，高等教育学历就业人数将再增长21%，低学历劳动者占比将降至10%以下。相应地，管理、专业和技术类高技能就业人数预计增长10%，显著高于其他职业类别。服务业持续扩张，预计将贡献超过75%的总就业量。
二是各级教育目标达成度参差不齐。
该报告指出，欧盟早期儿童教育参与率稳步提升，但预计仍将略微低于2030年96%的目标。
此外，15岁学生的基本技能存在重大担忧——阅读、数学和科学成绩较差学生比例远超2030年低于15%的目标，且呈恶化趋势。青年“尼特族”（未就业、未受教育或培训）比率呈改善趋势。然而，具备基本数字技能的成年人比例明显低于2025年70%和2030年80%的目标。
三是职前职业教育与培训（IVET）作用显著，尤其是在高中阶段。
欧盟约50%的高中生选择职业路径，2022年注册规模约900万人。其优势体现在升学通道显著拓宽——超过七成（73%）职教高中生可直接升入高等教育，彻底改变了职教终结性教育的传统定位。
四是职前职业教育与培训（IVET）国际化和实践学习增速发展。
2022年有5.1%的IVET学习者实现了跨境学习流动，且在不断增加，实现2025年和2030年分别达到8%和12%的目标并非遥不可及。同时，基于工作的学习（work-based learning）已成为IVET体系的重要支柱，2023年64.5%职教毕业生参与，已超2025年60%目标。但严格定义的基于工作学习（校外课时≥25%）仅覆盖30%高中职教生（2022年）。
五是职前职业教育与培训（IVET）技能供给出现结构性失衡。
2022年，欧盟近一半高中毕业生获得了职业资格证书。其中，工程、制造和建筑（33%）、商业、行政和法律（18%）以及个人服务（15%）等专业的毕业生比例较高。STEM相关专业的毕业生约占高中VET毕业生的39%，但在ICT领域仍然相对较低（不到5%），而且性别失衡现象依然严重。女性在工程行业（7%）和ICT（12%）领域的人数较少，在健康和福利领域（超过80%）人数较多。
六是职前职业教育与培训（IVET）提供了更多学习机会，且就业较好。
除了可以直接升入高等教育外，欧盟国家高中阶段职业教育教育就业率也挺高。例如，2023年，没有选择继续深造的VET毕业生就业率达81%，比普通高中毕业生的就业率高出13.4个百分点。最高学历为中职的成年人就业率也高于最高学历是普通高中的成年人，前者2023年为78.2%，后者为64.4%。但即便如此，高中阶段的职前职业教育与培训仍然不受人们欢迎。
七是成人继续教育与技能发展（CVET）陷入多重困境。
2022年成人参与继续教育的比率（在过去12个月内）仅约25%。另外，成人教育与培训参与仍以非正规、工作相关及雇主资助形式为主，而且当雇主发现员工技能缺口时，往往更倾向招聘新员工或依赖学徒制，而非资助持续职业培训。预计有将近一半的欧洲成年技能属于低技能或过时技能。
三、欧盟VET-S体系建设策略
该报告指出，让欧洲VET-S体系适应加速变革的战略新环境，实现学习、培训与技能发展的全面升级，任务艰巨。尤其在当前背景下：未来职场更看重个人技能而非学历证书，持续学习将成为工作常态及提升生产力、就业能力与职业发展的核心驱动力。为此，该报告提出三个方面的具体策略：
一是加强欧盟技能情报基础设施建设。
报告指出，当前政策存在多重认知误区：将招聘困难简单等同于技能短缺，以学历层级粗暴划分技能水平，系统性忽视成人学习的战略价值、应对技能失衡的短视思维等。报告认为，洞悉国家、地区、行业与职业层面的劳动力市场趋势，是识别技能挑战、塑造公平包容未来工作的基石。完善的技能情报应全面覆盖供需两侧，突破技能水平的笼统界定，统筹短期、中期与长期视野。欧洲职业培训发展中心的第二代技能情报工具已经整合了这些理念，并已成为理解和预测工作和学习领域如何变化的主要贡献者。
目前欧洲职业培训发展中心正在推进下一代技能情报工具的开发，聚焦四个支柱：（1）欧盟技能情报蓝图——指导各成员国和地区建立本土化的技能监测与治理体系；（2）欧洲共享数据基础设施与方法论——通过规模化效益为成员国提供工具支持；（3）支持与协调机制——协助各成国和各地区提升技能水平，鼓励采用欧盟的技能智能蓝图，并促进国家、区域和部门VET-S生态系统之间的协调与伙伴关系；（4）主题技能重点，针对绿色转型、数字化、老龄化等全欧共性趋势提供分析报告，指导政策制定者将趋势洞察转化为实施方案。
二是重塑成人技能发展体系。
报告认为，当前劳动力市场面临职业路径的高度不确定性。不仅青年需要应对快速变化的市场需求，成年劳动者也面临技能更新的压力。而现行政策常采用标签化方式（如针对低技能者或失业人群），却忽视了现实复杂性。支持服务通常以行政流程为中心，而不是个人多样化需求与经历，导致成人学习机会变得支离破碎、不协调、缺乏灵活性，最终变得没有吸引力切难以驾驭。
此外，学习行为的"全场景性"（包括职场、家庭、社区及数字环境中的非正规学习）长期被忽视。学习被狭隘地理解为一种制度化的视角，主要关注结构化、机构提供的培训。体验式学习——无论是在工作中或通过工作获得，还是通过自主参与数字平台获得——既没有得到充分推广，也没有得到充分重视或利用。传统继续职业教育（CVET）依赖结构化培训的模式，已无法适应技术颠覆下的新需求。
报告认为，体验式学习、同伴知识交流、基于项目和技术中介的学习必须得到认可，并融入到现代成人技能发展的战略和实践中。认识到这些多样化学习途径的价值，对于打造具有韧性、面向未来的劳动力队伍至关重要。重要的是，学习与工作之间的鸿沟正在日益消融。在工作中学习和通过工作学习不再是可有可无的。它已成为保持企业竞争力和培养组织适应性的关键。
因此，成人技能培养需转向动态化、持续化与情境化，这要求从根本上改变能力培育方式。从经济学视角看，劳动力持续学习与技能适应能力具有"公益品"特征：虽然技能应用是个体行为，但高技能适应性群体带来的广泛社会效益远超个体范畴。这意味着，单个企业投入大量资金创建支持性学习环境，可能难以完全收回投资。因此，理性的企业可能会在学习方面投资不足，导致整个社会的整体技能发展水平处于次优低的水平。
此外，具有经济价值的技能通常具有情境依赖性且获取成本高昂。企业面临未来技能需求的不确定性，尤其是小微企业在建立内部学习体系与应对不确定性方面能力有限。这些因素凸显公共政策的核心作用，需重点扶持中小企业构建学习型生态，破解其资源约束与未来技能规划的不确定性。
三是实现个体学习成果的可视化与价值认可。
报告指出，欧盟公民与工作者自由流动的充分实现，取决于其技能、资格与学习成果的跨境识别度。然而，欧洲各国仍面临学习成果（或技能）在境内与跨行业可移植性的挑战。
当前劳动力市场中，教育路径多元化带来的灵活性反而加剧了职业转型的复杂性。个体在规划学习与职业发展时，常因机构间缺乏互认机制而承担后果——非正规学习成果往往被制度优先级所掩盖。灵活学习与"技能优先"理念的兴起，在缺乏健全质量保障体系的情况下，反而导致资质认证体系更趋复杂化。
值得肯定的是，以欧洲资格框架（EQF）和国家资格框架（NQFs）为代表的学习成果导向体系，正通过终身学习倡议、微证书等创新形式构建无缝衔接的学习生态系统。这些以个体为中心、基于共同原则的系统将释放欧洲发展潜能。实现这一愿景需建立跨越边界的认证基础设施，涵盖正规/非正规/非正式学习、跨国界、跨教育子系统等维度。
四、欧盟VET-S体系建设政策路径
一是赋能自主和主动技能发展（可及性）。
学习机会的可及性本质在于构建自主权与消除障碍。在人生关键转型期（如从校园到职场、转行或个人变革），个体应获得渐进式增强职业导航能力的学习资源。
未来的成人技能发展图景中，学习机会将实现全民覆盖。无论背景、年龄或境遇，每个人都能获得渐进式提升学习自主权的定制化支持（而非单纯技能培训）。完善的可及性措施需包含：清晰的岗位技能需求信息、多元化发展路径、灵活学习方式及有效反馈机制。为确保弱势群体的实质可及性，该体系不应依赖个人能力或动机，而需通过以个体生活境遇为核心的生态系统来实现。
在这样以人为本的生态中，教育、就业和社会服务提供者将跨机构协作。"无错入口"原则成为核心：无论个体首次接触的是就业中心、学校、地方政府还是社区组织，都能获得符合需求的协同支持。后台行政与资金机制将无缝运作，消除官僚壁垒、冗余流程和僵化资格限制——这对防止高动机学习者被碎片化系统劝退至关重要。
最终，这场转型将重构机构角色以培养学习者自主性，并涵盖职前教育与培训体系。不同教育系统间的协作与理解将促进学习机会与资格的顺畅衔接，实现跨场景学习成果的有机整合。与普通教育和高等教育类似，未来的VET-S体系将具备清晰的进阶路径，杜绝"死胡同"现象。这需要所有利益相关方的深度对话与跨教育部门的紧密协调。
二是促进参与与多样化（包容性）。
当前欧洲多国的VET-S政策面临双重使命：既要培养高精尖专业技能，又要服务边缘化群体。因此，未来的包容性VET-S体系需更强调横向技能与关键素养，采用关注多样性的教学法。
学习成果的使用也将支持包容性的VET-S提供。学习成果的灵活性允许课程满足有特殊教育需求学生的需求，同时也能吸引成人和非传统学习群体，打破性别模式，并能总体上响应多样化的学习者需求。这将通过课程模块化、对非正规和非正式学习的验证、对先前学习的认可、开发文化包容性的课程以及个性化学习计划来实现。
对于多重交叉性的弱势群体来说，往往因结构性、心理或经验障碍而不会主动寻求学习机会。这就需要有主动的政策支持，如在弱势社区开展外展与宣传活动，建立先前学习认证机制，开辟替代性入学通道。同时，还可以积极利用数字技术，如AI驱动的匹配系统和数据分析技术能有效识别常规支持机制难以覆盖的隐形群体：脱离公共服务体系者、长期失业人群、面临结构性排斥风险者。通过监测教育水平低下、长期失业、技能错配、数字鸿沟或地理隔离等早期风险指标，这些技术可实现精准化、个性化的及时干预。
社区作为实施包容性支持与学习策略的治理场域具有独特优势。未来VET-S将构建社区学习生态系统，汇聚雇主、工会、民间组织、公共机构和服务提供商等各方力量，共同负责识别并吸纳弱势群体，消除交通、照料责任、数字接入等外围障碍，提供个性化指导以接入有效的学习路径。
三是确保不同资格和证书的质量（质量）。
随着培训模式、认证方式和供给主体的多元化发展，质量保障机制对维护资历公信力愈发重要。在未来VET-S体系中，向学习成果的转变以及欧盟范围内全面实施的综合资格框架将促使质量保证机制更加注重成果导向，以补充传统的投入和过程导向方法。为此，质量保障系统将在资格设计、课程开发到学习认证的全流程中，系统监测并优化学习成果的应用效能，确保各类学习路径获得的技能都能得到客观体现。
提升资历公信力需要重点突破评估环节，特别是针对基于工作的学习等替代路径。数字技术与AI将用于开发兼具稳健性、可信度、扩展性和成本效益的评估模型。同时需建立多方协作机制：通过激励雇主、工会代表和行业专家参与认证流程，优化资格要求制定、完善教学反馈、持续提升培训质量。对非正规培训机构的资质认定将纳入欧盟统一监管框架，基于共同标准建立认证机构与培训项目的欧盟注册体系，实现学习成果认证的标准化及资历的跨境流通。
四是支持终身与全维度的技能发展（创新）。
未来VET-S将突破传统继续职业教育（CVET）的阶段性机构化培训模式，转向覆盖成人全生命周期（终身性）和生活工作全场景（全维度）的动态技能发展体系。创新不仅体现在教学内容，更在于学习场景与方式的变革：项目制基于工作的学习、同行知识交流、社区实践、数字平台等非正式学习将与传统课堂并重。
为保持创新活力，VET-S将重点推进数字融合与产教协同：混合式学习成为常态，虚拟仿真和增强现实技术强化实操训练，模块化微证书满足转岗需求，校企共培机制保障课程时效性。新型技能框架需有机整合数字学习与传统认证，在确保质量标准的前提下，实现各类学习成果的认定、积累与转化，最终服务于个人发展、就业能力与社会包容等目标。
五是突破学术与职业教育的分野（吸引力）
推动职业教育与普通/学术教育享有同等社会认可度，始终是欧盟教育与培训政策的长期目标，旨在增强正规职业教育的吸引力。
吸引力问题不仅关乎认知与形象。在某些国家，由于社会对职业教育的重视程度普遍低于普通/学术教育，非学术背景人群往往面临价值被低估的困境。这种对职业路径的轻视不仅损害教育体系效能，更可能贬低选择职业教育者的尊严。
未来的VET-S体系将弱化乃至消除职业教育与普通教育的历史分野。多数国家将通过创新融合策略推进制度改革，例如：建立院校协作机制，通过共同框架、学分互认和共享课程要素构建正式衔接；开辟并巩固职业教育与高等教育的贯通路径。
最具革新精神的国家或将整合两类教育为单一体系，最终消弭二者界限。这些国家将开发通用基础课程核心模块，同时在培养路径中提供融合学术与职业导向的多样化教育组合方案。
无论结构如何改革，职业路径的认可度终将取决于其对应的职业前景与社会角色。未来VET-S政策需充分重视社交媒体与AI平台对职业教育吸引力的塑造作用。对年轻群体而言，社交媒体仍是获取教育职业信息、形成认知、分享体验的核心渠道。因此，技术类职业的吸引力将日益取决于学习者与网络内容的互动体验。未来VET-S应善用用户生成内容——如职业见证、技能展示、学习者叙事等社交平台素材——重塑职业教育形象。
资料来源：
Cedefop. (2025). Shaping learning and skills for Europe: a time for commitment. Publications Office of the European Union. https://www.cedefop.europa.eu/files/4223_en.pdf
